Ссылки

Категории

1. Общие положения.

В настоящее время очень чётко обозначилась тенденция перехода на программный формат предоставления финансового плана государства. Это означает распределение всех бюджетных расходов по государственным программам.
На уровне нашего региона осуществляется постепенный переход на финансирование программного бюджета, муниципальные программы активно используются в формировании и исполнении бюджетов. В связи с чем, особую актуальность приобретает разработка механизмов мониторинга качества реализации муниципальных программ, встраиваемых в комплексный муниципальный финансовый контроль. Этот процесс включает в себя оценку качества управления мероприятиями муниципальных программ и подпрограмм на основе полученных результатов, которые должны соответствовать определённым заранее требованиям в условиях ограничений на бюджетные средства, время и ресурсы.
Подобному мониторингу подвергаются муниципальные программы и в муниципальном образовании «Вешкаймский район», как система взаимоувязанных задач в сфере социально-экономического развития района.

Прежде чем перейти к заданной теме по вопросу проверки разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ, немного хотелось бы остановиться на методологическом подходе, с которого начинается любая проверка объектов контроля.
Каждое контрольное мероприятие начинается с анализа нормативной правовой базы проверяемого субъекта. В настоящее время в нашем законодательстве вносится множество изменений, дополнений в отдельные законодательные акты и нормативные правовые акты, при этом, главными специалистами практически не изучаются правовые изменения, многие из которых не знакомы даже с Уставом своего Учреждения, т.к. не знают самого важного и простого - кто является учредителем, как правильно указывать полное и сокращённое наименование учреждения и т.д. Наличие муниципального имущества, переданного в оперативное управление, не сопоставляется со сведениями о его состоянии в органе, исполняющем полномочия Учредителя. Обязательная инвентаризация активов и обязательств проводится формально, а то и вовсе не проводится, особенно не проводится при смене руководителей и главных бухгалтеров. Также формализм проявляется многими субъектами учёта и при составлении бюджетных смет, отдельные из которых не знакомы даже с порядком их составления, утверждения и ведения, утверждаемым главным распорядителем бюджетных средств.
Это подтверждается тем, что до настоящего времени отдельными экономическими субъектами учётная политика составляется просто для отписки, так как в большинстве случаев при проверке данного вопроса формирование учётной политики зачастую осуществляется на основе недействующих нормативных правовых актов, законов, приказов Минфина Российской Федерации, соответственно, и не полностью раскрываются способы ведения бухгалтерского учёта. Это нарушение по одним и тем же объектам контроля допускается от проверки к проверке, из года в год, и это говорит о том, что после окончания контрольных мероприятий материалы проверок специалистами объектов контроля не используются как рабочий инструмент, а просто архивируются на полку в дело, так скажем, подальше от «глаз». В результате, в каждом материале контрольных мероприятий выявляются нарушения требований организации ведения бухгалтерского учёта, требований по оформлению учётной политики, требований по оформлению фактов хозяйственной жизни экономического субъекта первичными учётными документами, требований, предъявляемых к обязательным реквизитам первичных учётных документов, а также требований, предъявляемых к проведению инвентаризации активов и обязательств.
Данные нарушения ведения бухгалтерского учёта, составления и представления финансовой отчётности, выявляемые в ходе внешнего муниципального финансового контроля, классифицируются с 2015 года в соответствии с классификатором нарушений, одобренным коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18.12.2014, только, как количественные нарушения, с введением которого необходимо было применять меры административной ответственности. Снижение объёма суммовых нарушений, с одной стороны, для объектов контроля – это положительный результат, а с другой стороны - объём количественных нарушений, установленных при ведении бухгалтерского учёта и предоставления финансовой отчётности, не снижается и имеет признаки сопровождения классификатора с применением мер, установленных Кодексом об административных правонарушениях. О фактах допущенных нарушений многие специалисты мотивируют выдержкой из нормы абзаца 3 пункта 3 статьи 9 Закона № 402-ФЗ: «Лицо, на которое возложено ведение бухгалтерского учёта, и лицо, с которым заключен договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учёта, не несут ответственность за соответствие составленных другими лицами первичных учётных документов свершившимся фактам хозяйственной жизни», забывая о том, что на этом требования данного закона не исчерпаны. В силу пункта 1 статьи 19 закона о бухгалтерском учёте сказано, что экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни, порядок которого должен устанавливаться учётной политикой для обеспечения экономическим субъектом, в первую очередь, эффективности и результативности своей деятельности, в том числе достижение финансовых и операционных показателей, сохранности активов, одним из элементов которых является правильное стоимостное измерение активов, обязательств, доходов и расходов. И прежде, чем принять к учёту первичный учётный документ, его надо экономически просчитать, проверить правильность заполнения обязательных реквизитов, соответствие фактов хозяйственной жизни условиям муниципальных контрактов, договоров или мероприятиям муниципальных программ и их финансовому обеспечению, а также проверить на соответствие его способам ведения бухгалтерского учёта, определённым учётной политикой экономического субъекта.
Ведь, нормами статьи 6 Закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» (далее по тексту Закон № 402-ФЗ) для экономического субъекта установлена обязанность ведения бухгалтерского учёта в соответствии с требованиями федерального законодательства, а совокупность способов ведения бухгалтерского учёта определена нормами статьи 8 данного закона, на основе и в соответствии с которой должна формироваться учётная политика Учреждений, организаций, включающая в себя стандарты ведения бухгалтерского учета, устанавливающая минимально необходимые требования к бухгалтерскому учёту, а также допустимые способы ведения бухгалтерского учёта. Положениями практически каждого пункта Приказа Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» (далее по тексту инструкция № 157 н), предусматривается ссылка на применение способа отражения того или иного факта хозяйственной жизни в учётной политике экономического субъекта с целью ведения бухгалтерского учёта в соответствии с законодательством.
Более того, план работы МКСО ежегодно размещается на сайте в информационно-коммуникационной сети «Интернет», направляется главе администрации муниципального образования «Вешкаймский район» и доводится ею до каждого руководителя управлений, отделов, подразделений. Узнать из планов о теме предстоящего контрольного мероприятия не составляет труда. По теме проверки целесообразно назначить внутреннюю проверку, устранить мелкие оплошности, допущенные работниками, и начать работу по устранению более крупных нарушений. Кроме того, орган внешнего муниципального финансового контроля перед началом проведения каждого контрольного мероприятия направляет руководителю экономического субъекта, подлежащего проверке, уведомление о сроках начала и окончания контрольного мероприятия и предоставлении необходимых по перечню документов. Однако, объекты контроля не торопятся предоставить запрашиваемые документы в полном объёме, задерживая при этом, ход проведения контрольных мероприятий.
Кроме того, продолжается практика несвоевременного представления ответа на представление МКСО.
Всё это вынуждает орган внешнего муниципального финансового контроля применять меры в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, о чём и сказал Губернатор - Председатель Правительства Ульяновской области С.И.Морозов в рамках прошедшего 29.01.2015 совместного заседания Коллегии Счётной палаты Ульяновской области и Коллегии Департамента внутреннего государственного финансового контроля Ульяновской области по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов и использования казённого имущества с требованием по ужесточению административных правонарушений за нарушение финансовой дисциплины объектами контроля, внедрения административной практики - возбуждение административных дел.
Например, за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учёта и представления бухгалтерской отчётности, а равно порядка и сроков хранения учётных документов - влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трёх тысяч рублей (статья 15.11КоАП).
Также, экономическим субъектам особое внимание следует уделить на факт распределения бюджетных ассигнований по мероприятиям программ при составлении бюджетных смет для исключения неправомерного расходования бюджетных средств. Практически, при проведении контрольных мероприятий плановые сметные назначения не имеют взаимоувязки с мероприятиями программы, в связи с чем, согласно классификатора нарушений  за нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет - влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (статья 15.15.17.КоАП). За невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля - влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Если в своей работе взять за основу соблюдение требований законодательства о бухгалтерском учёте в части формирования учётной политики, ведения бухгалтерского учёта, проведения внутреннего контроля, а также при исполнении бюджета в части принятия бюджетных обязательств в размерах, не превышающих утверждённые лимиты бюджетных обязательств, смет расходов, то и процент нарушений заметно снизится. Необходимо не только рядовым, но и главным специалистам исполнять свои должностные обязанности в соответствии с доведёнными до них должностными инструкциями, постоянно самообучаться и исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

Переходя к основной теме обсуждения, могу сказать, что за истекший период 2015 года органом внешнего муниципального финансового контроля проведены контрольные мероприятия по шести муниципальным программам и подпрограммам, а также отдельным проектам муниципальных программ и подпрограмм. Кроме того, при каждом экспертно-аналитическом мероприятии, а их за 2015 год проведено 21 мероприятие, проводимых в рамках формирования и исполнения бюджетов, а также внесения изменений в них, первоочередным вопросом является анализ соответствия бюджетных ассигнований объёмам финансового обеспечения по утверждённым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальным программам.
Приведу пример: в ходе проведения одного из контрольных мероприятий по реализации муниципальной программы, в процессе которого охвачены три муниципальных учреждениях за период её действия в 2013-2014 годах, установлено полное отсутствие внутреннего контроля за использованием финансовых ресурсов, за реализацией мероприятий программы при исполнении бюджета, ведением бухгалтерского учёта и ряд других фактов.
Выплаты, направленные на дополнительную оплату труда с учётом страховых взносов и сотрудникам, находящимся в отпуске по беременности и родам по уходу за детьми до 3-х лет, социальная поддержка работников учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования «Вешкаймский район», не предусмотренные мероприятиями программы, осуществлялись за счёт данной программы, финансовое обеспечение на реализацию которых не предусмотрено. Поддержка ветеранов муниципальной службы, получающих доплату к государственной пенсии, оказание услуг по изготовлению и реставрации фотографий и оформлению стендов для празднования 30-летнего юбилея образования Вешкаймской районной общественной организации ветеранов войны и труда, дополнительная социальная помощь оказывалась гражданам в объёмах, не соответствующих утвержденным объёмам финансового обеспечения данных мероприятий программы, а также при отсутствии основания выплаты гражданам, в результате, допущено неправомерное использование бюджетных средств. К данному нарушению следовало бы применить нормы статьи 15.14. КоАП. Контрольно-счётным органом данное нарушение было классифицировало, как нарушение порядка реализации государственных (муниципальных) программ (код 1.2.2. классификатора) и  объекту контроля было предоставлено право применить меры дисциплинарного взыскания к лицам, допустившим данные нарушения, применив своим решением меры дисциплинарного взыскания с уменьшением определённой выплаты к основному окладу.
При этом, в ответе на представление МКСО, Учреждение, проведя служебное расследование, проигнорировало применение мер к лицам, допустившим неправомерное расходование бюджетных средств в виде снижения размера определённой выплаты к должностному окладу, отделавшись замечанием.
Типичным нарушением при подготовке практически всех заключений определено нарушение порядка реализации муниципальных программ, а именно, объём бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ не соответствовал объёмам финансирования по утверждённым муниципальным правовым органом местного самоуправления муниципальным программам.
Даже имели место случаи, когда объём бюджетных ассигнований на реализацию муниципальной программы предусматривался бюджетом в течение всего года по неутверждённой нормативным правовым актом органа местного самоуправления муниципальной программе, действие которой предусматривалось с начала финансового года и мероприятиями которой определена в том числе и оплата труда с начислениями работникам Учреждений. При этом, ответ на представление МКСО о проведении служебного расследования и принятия мер дисциплинарного взыскания к лицам, допустившими данные нарушения, увенчался только замечаниями.
Говоря об этом, следует отметить также, что в ходе подготовки заключений МКСО были выявлены типовые недостатки и нарушения:

достаточности, конкретности, содержат нечёткие формулировки, и недостаточно согласованы с задачами муниципальных программ. Источник базовых значений целевых показателей установлен некорректно, отсутствует информация по базовым значениям показателей и  источникам информации о значениях индикаторов.

достаточные обоснования достижения показателей (индикаторов) в зависимости от изменения объёмов финансирования программ, т.е. установлены факты несвоевременного внесения изменений в муниципальные программы и без корректировки целевых индикаторов.

1. Анализ структуры программ свидетельствует о слабой взаимоувязке

отдельных мероприятий с полномочиями ответственных исполнителей, отсутствие устойчивых связей между финансированием программы и запланированными результатами.

бюджетных ассигнований в объёмах, не соответствующих утверждённым нормативными правовыми актами объёмам финансового обеспечения по муниципальным программам. Определённые ограничения в финансировании расходов появились в результате дефицита бюджетных средств.

Отдельные программы на стадии своей реализации закрывались без её оценки, обоснований и заключений  с одновременным принятием новой программы в том же направлении. Программы страдают перенасыщенностью мероприятий и никто не может провести эффективно работу по структурированию программ.

сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не размещаются.
Исходя из вышеизложенного, хочу подчеркнуть, что муниципальные программы, составляющие основу формирования и исполнения бюджета должны в полной мере соответствовать принципу открытости, а порядок оценки их эффективности должен дать объективную оценку эффектов от вложенных бюджетных средств.
Планирование расходов бюджета связано со стратегическим планированием через формирование муниципальной программы, которая в соответствии с нормами Закона от 28.04.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» (Закона № 172-ФЗ) определена, как документ стратегического планирования. Данный закон для многих прошёл незамеченным. Муниципальные программы, которые пока ещё не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования, должны являться индикатором качества планирования экономики нашего района.
Структура муниципальной программы должна быть сформирована исходя из принципа чёткого соответствия планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам муниципальной программы, срокам осуществления, и исходя из возможности финансовых ресурсов, обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования, что позволит в дальнейшем провести оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию программы, которая должна быть основана на оценке результативности выполнения её мероприятий.
Муниципальные программы тесно связаны и с Законом № 44-ФЗ, нормами статьи 13 которого закупки осуществляются для достижения целей и реализации мероприятий муниципальных программ, а план закупок согласно Требований к форме планов закупок товаров, работ, услуг, должен включать в себя в том числе наименование мероприятия муниципальной программы с указанием соответствующего ожидаемого результата реализации такого мероприятия.
В рамках муниципальных программ рекомендуется формулировать одну цель, которая должна соответствовать приоритетам и целям социально-экономического развития муниципального образования в соответствующей сфере и определять конечные результаты реализации муниципальной программы. Формулировка цели должна быть краткой и ясной, не предусматривающей специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов её достижения. Достижение цели обеспечивается решением задач муниципальной программы. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.
Систему показателей (индикаторов) следует выстраивать таким образом, чтобы к каждой задаче муниципальной программы был сформирован как минимум один индикатор, характеризующий е    ё решение.
Ключевые решения относительно параметров финансового обеспечения реализации муниципальных программ в увязке с ожидаемыми результатами их реализации и целевыми показателями (индикаторами) необходимо принимать при формировании проекта решения о бюджете. На практике же получается наоборот, финансовое обеспечение по ряду программ подстраивается под бюджетные ассигнования исходя из возможности финансовых средств.
Программное же бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса. В частности, одним из важнейших требований является необходимость усиления автономии и повышения их ответственности. Новая бюджетная «архитектура» предполагает построение своеобразной цепочки ответственности, когда должны быть определены конкретные лица, которые будут отвечать за результаты каждой реализуемой бюджетной программы. Также необходимо четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями (соисполнителями) программ и подпрограмм в процессе их разработки и реализации. Вторым, не менее важным, моментом выступает четкая формулировка целей. В этом случае целесообразнее придерживаться правила «лучше меньше, да лучше». Построение цепочки ответственности предполагает, что руководители программ - ответственные за реализацию мунпрограмм и подпрограмм несут полную ответственность за свои управленческие решения, последствия принятия которых (результаты) оцениваются на основе соответствующих индикаторов.
Назову элементы эффективной муниципальной программы:
-Четкая формулировка цели программы;
- Разработка логической структуры;
-Определение программных подцелей для каждого участника;
-Разработка системы оценки эффективности программы;
-Распределение ответственности за результаты выполнения программы  между участниками;
-Разработка системы стимулирования за достижение показателей.

По итогам практической апробации классификатора обобщены те недостатки, которые МКСО классифицировал в 2015 году. Начиная с 2016 года, при оформлении актов и отчётов по результатам контрольных мероприятий, за программными расходами местного бюджета, выявленными нарушениями законодательных норм при формировании и исполнении бюджета, ведения бухгалтерского учёта, нарушений в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью и при осуществлении муниципальных закупок с их трактовкой будут сопоставляться с единым классификатором нарушений с применением мер административной ответственности КоАП однозначно.